Tháo gỡ vướng mắc pháp lý cho các dự án PPP giao thông

Tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội đã chính thức thông qua dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quy hoạch, Luật Ðầu tư, Luật Ðầu tư theo phương thức đối tác công-tư (PPP) và Luật Ðấu thầu. Trong đó, Chính phủ đề xuất sửa đổi nhiều nội dung trong Luật PPP, nhằm kịp thời tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc về thể chế, pháp luật ở lĩnh vực này.

Việc hoàn thiện khung pháp lý về đầu tư theo phương thức PPP sẽ giúp tăng cường niềm tin và thu hút nhà đầu tư vào các dự án hạ tầng giao thông trọng điểm.

Cơ chế bất cập

Theo Bộ Giao thông vận tải, trước khi thời điểm Luật PPP ban hành (năm 2020), cả nước đã huy động gần 319.000 tỷ đồng đầu tư 140 dự án giao thông theo phương thức PPP, hình thức hợp đồng BOT. Ðến nay, hầu hết các dự án đã hoàn thành, đưa vào khai thác hiệu quả, tạo động lực thúc đẩy phát triển kinh tế-xã hội, giảm ùn tắc, tai nạn giao thông, nâng cao năng lực cạnh tranh của nền kinh tế.

Tuy nhiên, năm 2021, sau khi Luật PPP chính thức có hiệu lực, số lượng dự án hạ tầng giao thông đầu tư theo phương thức này có xu hướng giảm, đã có 31 dự án mới được triển khai và 11 dự án chuẩn bị đầu tư theo phương thức PPP, tổng mức khoảng 380.000 tỷ đồng, nhu cầu sử dụng khoảng 190.000 tỷ đồng vốn nhà nước.

Ðây đều là các dự án trọng điểm của quốc gia và các địa phương, khi hoàn thành sẽ góp phần mở rộng, nâng cấp các công trình kết cấu hạ tầng giao thông, kinh tế-xã hội, các địa phương... Tuy nhiên, quá trình triển khai các dự án đã phát sinh nhiều vướng mắc, bất cập.

Kết quả này đến từ nhiều nguyên nhân và một trong đó là cơ chế, chính sách về đầu tư PPP chưa thật sự phù hợp, chưa bảo đảm hài hòa lợi ích các bên cho nên chưa thu hút các nhà đầu tư cũng như ngân hàng cung cấp vốn.

Những khó khăn, vướng mắc tại một số dự án BOT giai đoạn trước đây chưa được xử lý triệt để, cũng là nguyên nhân làm giảm niềm tin của nhà đầu tư, ảnh hưởng môi trường thu hút đầu tư PPP. Theo đánh giá của các chuyên gia, có hai điểm bất cập cần được giải quyết trong lần sửa đổi Luật này.

Thứ nhất, những dự án PPP thường đi qua khu vực điều kiện kinh tế khó khăn, lưu lượng phương tiện thấp, trong khi tỷ lệ vốn nhà nước thường chiếm không quá 50%, làm gia tăng nguy cơ đổ vỡ tài chính. Thứ hai, xử lý mối quan hệ bất cân xứng giữa các chủ thể tham gia trong dự án. Trong trường hợp xảy ra tranh chấp hợp đồng, nhà đầu tư thường là bên chịu thiệt.

Ðơn cử, Dự án đường cao tốc cửa khẩu Hữu Nghị-Chi Lăng dài 43 km (đầu tư theo hình thức BOT), đi qua địa bàn các huyện đặc biệt khó khăn của Lạng Sơn, được Ngân hàng TPBank cam kết tài trợ 2.500 tỷ đồng vốn tín dụng cho dự án.

Tại quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư, chỉ áp dụng cơ chế chia sẻ doanh thu tăng, không có cơ chế giảm. Phần vốn ngân sách nhà nước tham gia dự án ban đầu được Chính phủ và địa phương bố trí 6.000 tỷ đồng (khoảng 55% tổng mức đầu tư), nhưng cuối cùng tỉnh Lạng Sơn phải điều chỉnh giảm để bảo đảm tỷ lệ tối đa không quá 50% theo quy định của Luật PPP.

Trong khi đó, các dự án PPP thành phần thuộc dự án đường cao tốc bắc-nam (giai đoạn I) đã được Quốc hội, Chính phủ phê duyệt tỷ lệ vốn ngân sách từ 53-64%, vẫn còn rất khó khăn trong việc tìm kiếm nhà đầu tư và ngân hàng cấp tín dụng. Chính vì thế, Ngân hàng TPBank còn e ngại về tỷ lệ vốn ngân sách tham gia chưa bảo đảm hiệu quả, mặt khác khi doanh thu thực tế không bảo đảm, dự án cũng không được nhà nước hỗ trợ theo quy định tại Ðiều 82, Luật PPP.

Hài hòa lợi ích-trách nhiệm

Ðiều đáng nói, kế hoạch vay vốn tín dụng dự án đường cao tốc Hữu Nghị-Chi Lăng gặp khó có một phần nguyên nhân chính từ dự án đường cao tốc Bắc Giang-Lạng Sơn.

Tổng Giám đốc Công ty cổ phần Hữu Nghị-Chi Lăng (doanh nghiệp dự án) Lương Văn Hiệp cho biết, sau 5 năm vận hành khai thác, đến nay, các vướng mắc về bố trí vốn ngân sách nhà nước hỗ trợ dự án vẫn chưa được giải quyết khiến các nhà đầu tư chồng chất khó khăn: Khoản nợ của dự án bị chuyển nhóm 2, ngân hàng tài trợ vốn dừng giải ngân, các nhà thầu khởi kiện, yêu cầu mở thủ tục phá sản đối với doanh nghiệp dự án. Dự án đang đối diện nguy cơ dừng khai thác, chấm dứt hợp đồng trước hạn.

"Khó khăn phát sinh do dự án phải giảm một trạm thu phí trên Quốc lộ 1 khiến nguồn thu bị giảm trong suốt thời gian thu phí (giảm gần 5.500 tỷ đồng theo phương án tài chính), ảnh hưởng đến tỷ lệ phân lưu giữa Quốc lộ 1 và tuyến cao tốc. Dự án cũng không được tăng phí theo lộ trình của hợp đồng BOT cũng gây thiệt hại 171 tỷ đồng,... Thời gian qua, Dự án đường cao tốc Hữu Nghị-Chi Lăng bị chậm tiến độ so với kế hoạch khoảng 6 năm, "ngắt kết nối" đồng bộ lên thành phố Lạng Sơn và Cửa khẩu Hữu Nghị, cùng ảnh hưởng dịch Covid-19, chính sách mậu dịch,…, đã làm gián đoạn chuỗi cung ứng, lưu lượng sụt giảm mạnh so với dự báo", ông Hiệp cho biết.

Doanh nghiệp đã kiến nghị tỉnh Lạng Sơn báo cáo Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo các cơ quan liên quan tháo gỡ dứt điểm vướng mắc cho dự án đường cao tốc Bắc Giang-Lạng Sơn; đề xuất điều chỉnh tăng tỷ lệ vốn ngân sách nhà nước hỗ trợ dự án Hữu Nghị-Chi Lăng lên 70% tổng mức đầu tư để ngân hàng có cơ sở thực hiện tài trợ vốn. Ðồng thời, kiến nghị các cấp có thẩm quyền hỗ trợ vốn ngân sách Trung ương 4.600 tỷ đồng đã được Kiểm toán Nhà nước xác định cho dự án Bắc Giang-Lạng Sơn và tăng tỷ lệ vốn ngân sách nhà nước tại dự án đường cao tốc Hữu Nghị-Chi Lăng.

Qua xem xét, lãnh đạo tỉnh Lạng Sơn đánh giá, đối với dự án Hữu Nghị-Chi Lăng, cần thiết vốn nhà nước tham gia tỷ lệ 70% tổng mức đầu tư để bảo đảm tính khả thi, thuận lợi trong việc huy động các nguồn vốn tín dụng của nhà đầu tư (tương tự dự án Ðồng Ðăng-Trà Lĩnh, đã được Quốc hội thông qua tại Nghị quyết số 106/2023/QH15 ngày 28/11/2023).

Ðối với dự án Bắc Giang-Lạng Sơn, thực tế triển khai gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng trả nợ, kéo dài thời gian thu phí. Việc chưa được giải quyết dứt điểm vướng mắc ở dự án này đã tác động đến tâm lý tham gia cấp vốn tín dụng của ngân hàng cho dự án đường cao tốc Hữu Nghị-Chi Lăng.

Theo nhận định của Phó Giáo sư, Tiến sĩ Trần Chủng, Chủ tịch Hiệp hội các nhà đầu tư công trình giao thông đường bộ Việt Nam (Varsi), thời gian vừa qua, việc chậm giải ngân vốn, chậm xử lý vướng mắc ở nhiều dự án PPP giao thông đã tác động không nhỏ đến tiến độ dự án và tâm lý các nhà đầu tư.

"Cần thẳng thắn nhìn nhận, thời gian qua, Luật PPP chưa bảo đảm sự công bằng giữa các chủ thể tham gia. Luật pháp cũng chưa quy định ai là trọng tài đứng ra giải quyết xung đột giữa các chủ thể trong quá trình triển khai dự án PPP. Việc chậm xử lý vướng mắc đã làm cho nhà đầu tư vất vả hơn trong hoàn thiện hồ sơ khi có sự thay đổi chính sách. Ðây là sự lãng phí lớn về thời gian, làm nguội đi khát vọng và mất cơ hội cho nhà đầu tư", Phó Giáo sư, Tiến sĩ Trần Chủng nhấn mạnh.

Dự án đường cao tốc Ðồng Ðăng-Trà Lĩnh được coi là một thí dụ điển hình về việc chậm trễ này. Theo tính toán, thời gian từ khi nghiên cứu tiền khả thi đến thời điểm khởi công dự án đã mất tới 6 năm, trong khi thời gian triển khai chỉ khoảng 3 năm. Dự án chậm khai thác sẽ làm địa phương mất đi cơ hội phát triển kinh tế-xã hội. Ðó là sự lãng phí lớn về thời gian, song trên thực tế, khi quy trình kéo dài, chỉ có nhà đầu tư lãnh chịu thiệt hại.

Tại buổi làm việc của Thủ tướng Chính phủ với tỉnh Cao Bằng ngày 14/11, lãnh đạo Bộ Giao thông vận tải đã thống nhất phương án đầu tư dự án Ðồng Ðăng-Trà Lĩnh (giai đoạn II) theo hình thức PPP, trong đó ngân sách hỗ trợ 70% tổng mức đầu tư.

Bộ Giao thông vận tải đánh giá, phương án này không chỉ tiết kiệm được 30% ngân sách nhà nước để đầu tư cho các dự án khác mà Nhà nước còn không tốn chi phí, thời gian và nhân lực trong quản lý, duy tu bảo dưỡng công trình khi đi vào khai thác. Theo tính toán, nếu dự án đầu tư bằng ngân sách, hết vòng đời dự án, Nhà nước phải bỏ ra khoảng 3.000 tỷ đồng chi phí duy tu, quản lý vận hành.

Có thể thấy, hợp tác sòng phẳng, hài hòa lợi ích, rõ ràng, minh bạch về trách nhiệm chính là những yếu tố quan trọng để thu hút doanh nghiệp tham gia đầu tư theo phương thức PPP trong lĩnh vực giao thông đường bộ những năm tới đây, khi nguồn lực nhà nước phải tập trung cao độ cho các dự án hạ tầng quy mô lớn khác của đất nước.